Le préambule – Premier bilan

Published on: August 25, 2015

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Un traité commence généralement par un préambule rappelant les grands objectifs communs que les parties entendent poursuivre.

Le préambule du texte de Paris n’est pas divisé ou numéroté en paragraphes. Toutefois, aux fins de l’analyse, il est possible d’en distinguer plusieurs parties en fonction des thèmes abordés.

Ce qui suit est donc une courte analyse de l’ensemble du texte du préambule.

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Antécédents des travaux en matière de changement climatique : Le préambule commence par des références aux accords antérieurs en matière de changement climatique, tout spécialement les articles 2-4 de la Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique de 1992 (CCNUCC).

S’agissant des discussions sur l’article 3 de la CCNUCC, aucune référence n’est faite au principe de précaution invoqué dans l’article. Aucun des mots “précaution” ou “préventif” n’apparaît dans la partie principale du texte de Paris.

[Soucieuses d’atteindre l’objectif ultime de la Convention tel qu’il est énoncé en son article 2], 
[Toutes les Parties renforcent l’action engagée et coopèrent sur la base de l’équité, des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives pour continuer à mettre en oeuvre la Convention en vue d’atteindre l’objectif énoncé en son article 2, de façon à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche les perturbations anthropiques dangereuses du système climatique, afin que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable, qui assure une résilience et une capacité d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques, tout en tenant compte des dimensions locales, nationales et mondiales de l’adaptation conformément aux principes et dispositions des articles 3 et 4 de la Convention.]
[Option (a) : Guidées par les principes de la Convention énoncées en son article 3, notamment celui selon lequel les Parties se doivent de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de la responsabilité historique, des responsabilités communes mais différenciées et des dispositions de l’article 4 de la Convention/de l’évolution des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives/de l’évolution de la situation économique et des tendances des émissions qui se poursuivront après 2020, de façon à relever progressivement les niveaux d’ambition,
Option (b): Conformément aux principes de la Convention énoncés en son article 3, en particulier celui selon lequel les Parties se doivent de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de la responsabilité historique et des responsabilités communes mais différenciées,]
[Option (a): Rappelant les dispositions de la Convention et déterminées à en améliorer encore l’application intégrale, effective et continue à compter de 2020 par un régime multilatéral renforcé reposant sur des règles, établi par le présent accord,
Option (b): Réaffirmant les dispositions de la Convention et déterminées à renforcer le régime multilatéral fondé sur des règles découlant de la Convention par son application intégrale, effective et continue à compter de 2020,]
[Rappelant également les engagements pris par les Parties au titre de la Convention conformément à son article 4,]
[Considérant le rôle du Protocole de Kyoto,]
[Rappelant en outre toutes les décisions existantes adoptées par la Conférence des Parties à la Convention et la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto, dont en particulier le résultat convenu conformément au Plan d’action de Bali et l’Amendement de Doha,]
[Rappelant le texte final de la Conférence Rio+20, intitulé «L’avenir que nous voulons»,]”

Coopération Internationale : Les clauses suivantes sont une courte section invitant à reconnaître le besoin pour toutes les Parties de coopérer si elles veulent résoudre le problème du changement climatique.

[Option (a): Conscientes que le caractère planétaire et le degré d’urgence des changements climatiques requièrent la participation/la participation la plus large possible, la coopération et une action ambitieuse de toutes les Parties,]
Option (b): Conscientes que le caractère planétaire et le degré d’urgence des changements climatiques requièrent la coopération la plus large possible de toutes les Parties, ainsi qu’une participation et une action renforcée dans le cadre d’une riposte internationale efficace et appropriée selon [le principe de l’équité et] leurs responsabilités communes mais différenciées et leurs capacités respectives, et en fonction de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, [de leurs objectifs et de leur situation/leurs conditions sociales et économiques,] les pays développés parties prenant l’initiative,
Option (c): Conscientes que le caractère planétaire et le degré d’urgence des changements climatiques requièrent la coopération la plus large possible de toutes les Parties, ainsi que leur participation et une action renforcée dans le cadre d’une riposte internationale efficace et appropriée selon leurs responsabilités communes mais différenciées et leurs capacités respectives, compte tenu des différentes situations nationales,]”

La situation actuelle difficile : Les quatre clauses suivantes exposent la situation urgente. Il est rappelé le besoin d’être guidé par la science (en particulier les rapports du Panel International d’Experts sur le changement climatique). Elles soulignent le fait notamment que les engagements des Etats à horizon 2020 sont actuellement insuffisants pour maintenir un niveau de réchauffement des températures globales en dessous de 2°C ou 1,5°C par rapport aux niveaux de l’époque préindustrielle. C’est la première fois que le texte mentionne ces deux températures. Par la suite, le préambule et le corps du texte y feront référence mais de manière variable et contradictoire.

“[Vivement préoccupées par la conclusion du cinquième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat selon laquelle il est très probable que l’influence humaine a été la cause principale du réchauffement observé depuis le milieu du XXe siècle,]
[Reconnaissant que les changements climatiques représentent une menace immédiate et potentiellement irréversible pour les sociétés humaines et la planète et que toutes les Parties doivent donc y faire face d’urgence, et considérant que le caractère planétaire de ces changements requiert de tous les pays qu’ils coopèrent le plus possible et participent à une action efficace et appropriée au niveau international en vue d’accélérer la réduction des émissions mondiales de gaz à effet de serre,]
[S’inspirant des meilleures connaissances scientifiques disponibles, notamment des rapports d’évaluation/du cinquième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, et des contributions et ressources des Parties,]
[Prenant note avec une vive préoccupation de l’écart significatif entre l’effet global des engagements d’atténuation pris par les Parties en termes d’émissions annuelles mondiales de gaz à effet de serre jusqu’à 2020 et les profils d’évolution des émissions globales compatibles avec une perspective raisonnable de contenir l’élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2 °C ou 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels,]”

Le niveau général de réductions requises : La clause suivante, avec trois options, aborde le coeur de la problématique. Deux formulations sont similaires, faisant référence à des “réductions drastiques”. La troisième formule est un peu différente en mettant au premier plan l’idée de distinguer pays développés et pays en développement. Ce mix est regrettable car les deux idées sont à distinguer.

“[Option (a): Reconnaissant qu’il faudra fortement réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre pour atteindre l’objectif ultime de la Convention et la limite applicable à long terme à la température/contenir l’élévation de la température moyenne de la planète et qu’il conviendra de parvenir à ces réductions dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable,
Option (b): Reconnaissant qu’il faudra fortement réduire les émissions mondiales pour atteindre l’objectif ultime de la Convention et soulignant qu’il est urgent de faire face aux changements climatiques,
Option (c): Notant que la majeure partie des gaz à effet de serre émis dans le monde par le passé et à l’heure actuelle ont leur origine dans les pays développés, que les émissions par habitant dans les pays en développement sont encore relativement faibles et que la part des émissions totales imputable aux pays en développement ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins de développement,]”

Equations pour une transition vers des économies bas carbone : Les clauses qui suivent deviennent plus spécifiques. Elles introduisent deux options sur le calendrier qui permettrait d’atteindre le niveau zéro émissions. Les options sont :

  1. a) “réductions substantielles” en 2050 et “proche de zéro ou en-dessous” en 2100, pour atteindre l’objectif des 2°C.
  2. b) “réductions substantielles” en 2050 et “zéro émissions” pendant la période post-2050 pour conserver une chance de rester à 1,5°C par rapport aux niveaux de l’ère préindustrielle.

Avec ces formulations, le document introduit l’une des questions qui sera le plus largement débattue à Paris : la barre des 2°C est-elle trop élevée ? Tout en soulignant dans le même temps par ces clauses, tout le lest déjà lâché sur la question des 2°C.

“[Reconnaissant l’importance d’efforts de longue haleine pour passer à une économie à faible intensité de carbone, eu égard à l’objectif mondial visant à ce que la hausse de la température moyenne de la planète reste inférieure à 2 °C,]
[Option (a): Reconnaissant également que des scénarios compatibles avec une perspective raisonnable de contenir l’élévation de la température moyenne de la planète en dessous de2°C par rapport aux niveaux préindustriels comprennent des réductions substantielles des émissions anthropiques de gaz à effet de serre d’ici au milieu du siècle et des niveaux d’émissions nettes proches de zéro gigatonne d’équivalent d’oxyde de carbone ou moindres en 2100,
Option (b): Reconnaissant également que des scénarios compatibles avec une perspective raisonnable de contenir l’élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2°C ou 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels comprennent des réductions substantielles des émissions anthropiques de gaz à effet de serre d’ici au milieu du siècle et des émissions réduites à zéro dans la seconde moitié de ce siècle,]”

Les approches pour la réduction des gaz à effet de serre : Cette partie comprend trois clauses qui font référence à l’importance d’adopter des approches certaines pour réduire les émissions.

1) Des budgets de réductions dans l’ensemble de l’économie ; 2) Un prix du carbone ; 3) Les difficultés de gérer toutes les utilisations possibles des terres selon chaque impératif.

Le projet de texte ne définit aucune de ces approches.

“[Reconnaissant en outre que les budgets de réduction des émissions pour l’ensemble de l’économie offrent la vision la plus claire, le plus de prévisibilité et le plus haut degré d’intégrité environnementale,]
[Considérant que la tarification du carbone est une approche essentielle pour réduire de façon rationnelle et économique les émissions mondiales de gaz à effet de serre,]
[Considérant que les caractéristiques propres aux systèmes d’utilisation des terres, notamment l’importance de la sécurité alimentaire, la diversité des systèmes mondiaux de gestion des terres et la nécessité de gérer de multiples objectifs de durabilité, peuvent exiger une attention particulière dans le cadre des actions prévues au titre du présent accord,]”

Adaptation : Les quatre clauses suivantes parlent de l’adaptation. Elles proposent différents moyens pour répondre à l’équilibre délicat entre atténuation et adaptation. Elles introduisent l’idée des “pertes et dommages“, à distinguer de l’adaptation – souvent cela va au-delà de ce qui peut être réduit par l’adaptation et donc les notions diffèrent – cela existera même si la moyenne globale des températures reste dans la limite des 2°C (1,5°C n’est pas évoqué).

Ces clauses font également référence à l’adaptation en tant que “responsabilité globale” dès lors que les parties ne parviennent pas à s’engager sur la voie d’une atténuation adéquate.

“[Option a): Soulignant que l’adaptation est un défi planétaire et une responsabilité commune devant faire l’objet d’une solidarité mondiale et doit être envisagée avec le même degré d’urgence et, en termes politiques/juridiques, à parité avec l’atténuation,
Option b): Soulignant que l’adaptation est un défi mondial qui doit être envisagé avec le même degré d’urgence et en parallèle avec l’atténuation et qui nécessite sans plus attendre une action renforcée et une coopération internationale pour permettre et appuyer la mise en œuvre de mesures d’adaptation [et considérant qu’un développement à l’épreuve des phénomènes climatiques et l’adaptation aux effets des changements climatiques s’avéreront l’un comme l’autre essentiels,]
Option c): Soulignant que l’adaptation nécessite d’urgence une action renforcée et une coopération internationale pour permettre et appuyer la mise en œuvre de mesures d’adaptation visant à réduire la vulnérabilité et à accroître la résilience des [pays en développement parties][Parties non visées à l’annexe X], compte tenu des besoins pressants et immédiats des [pays en développement][Parties non visées à l’annexe X] qui sont particulièrement vulnérables,
Option d): Note que l’adaptation est un défi mondial auquel il faut faire face avec le même degré d’urgence que l’atténuation,] [Soulignant que l’ampleur de l’action engagée en matière d’atténuation devra être intrinsèquement liée aux efforts déployés par toutes les Parties pour s’adapter aux changements climatiques et remédier aux pertes et préjudices,]
[Affirmant que les besoins d’adaptation sont une conséquence de l’élévation des températures qui résulte d’une action inadéquate en matière d’atténuation par toutes les Parties et que l’adaptation est donc une responsabilité mondiale,]
[Considérant que les pertes et préjudices liés aux effets néfastes des changements climatiques comprennent et, dans certains cas, excédent ceux qui peuvent être réduits par l’adaptation et sont donc distincts de l’adaptation,]
[Considérant que les meilleures données scientifiques disponibles permettent de constater que, même si le réchauffement est contenu en dessous de 2 °C grâce à des mesures d’adaptation de grande ampleur, il y aura des pertes et préjudices résiduels, en particulier dans les pays en développement,]”

Sensibilisation du public : la clause suivante fait référence à l’éducation, la prise de conscience publique et la nécessité de changer nos styles de vie.

“[Réaffirmant l’importance de l’éducation, de la formation, de la sensibilisation, de la participation publique, de l’accès du public à l’information et de la coopération internationale en la matière en vue de promouvoir les changements nécessaires dans les modes de vie, les attitudes et les comportements pour favoriser un développement résilient aux changements climatiques et produisant peu d’émissions et mobiliser le soutien du public aux politiques et aux mesures adoptées dans le domaine climatique,]”

Finance : Trois clauses mentionnent, de manière très générale, la finance qui est une problématique importante. Le terme “finance climatique” est introduit.

“[Réaffirmant également que les [pays développés parties][Parties visées à l’annexe Y] doivent prévoir des ressources financières nouvelles, additionnelles, adéquates et prévisibles, y compris des ressources financières pour le transfert de technologies et le renforcement des capacités dans les [pays en développement][Parties non visées à l’annexe X] en vue de répondre aux besoins d’atténuation et d’adaptation et de se conformer aux obligations qui leur incombent au titre du présent accord, tout en assurant une répartition équilibrée des ressources financières entre l’adaptation et l’atténuation,]
[Considérant que toutes les Parties sont responsables de la fourniture et de l’utilisation efficaces et rationnelles du soutien à prévoir et que le financement, la mise au point et le transfert de technologies, et le renforcement des capacités sont liés et devraient faire l’objet d’une démarche globale,]
[Considérant également que des moyens de financement de l’action climatique circulent et continueront de circuler et que l’expansion de la base des donateurs, le renforcement des conditions propices, le déploiement efficace d’un appui et la mobilisation des investissements du secteur privé sont d’une importance cruciale pour susciter les transformations requises dans l’effort commun axé sur l’objectif énoncé à l’article 2 de la Convention,]”

Petits Etats Insulaires : Deux clauses concernent la vulnérabilité particulière des Petits Etats Insulaires. La troisième fait référence à l’idée selon laquelle en stabilisant les émissions de gaz à effet de serre aux plus bas niveaux possibles, les effets du changement climatique seront moindres.

Ce n’est pas facile de dire si cette dernière idée est liée aux préoccupations des Etats Insulaires. Or, cela peut surprendre dès lors qu’elle n’est évoquée nul part ailleurs dans le Préambule.

“[Considérant en outre les défis particuliers auxquels font face les petits États insulaires en développement et les pays les moins avancés,]
[Considérant la menace croissante que les effets des changements climatiques font peser sur l’existence des petits pays insulaires de faible élévation,]
[Considérant également que les effets des changements climatiques seront d’autant plus faibles que les émissions de gaz à effet de serre auront été stabilisées au niveau le plus bas possible,]”

Les conséquences sociales : Ces 4 propositions font référence aux besoins d’avoir des actions qui soient compatibles avec l’égalité des genres, les droits de l’Homme, les droits des peuples autochtones, la Terre Mère et l’équité intergénérationnelle.

Ces propositions constituent un fourre-tout de concepts qui ne sont pas très bien définis. La “Terre mère” est un concept légal dans certains pays (Bolivie par exemple) qui déclare les organismes vivants (communautés humaines et écosystèmes) comme les détenteurs de droits spécifiques prescrits et défendus par le Droit.

“[Soulignant que toutes les mesures prises pour faire face aux changements climatiques et tous les processus mis en place au titre du présent accord devraient garantir [une approche intégrant les questions de genre][l’égalité des sexes et l’équité entre les générations], tenir compte de [l’intégrité environnementale][la préservation de l’intégrité de la Terre nourricière] et respecter les droits de l’homme, le droit au développement et les droits [de la jeunesse et] des peuples autochtones, [ainsi qu’assurer à la population active une transition juste et la création d’emplois décents, conformément aux priorités et aux stratégies de développement définies au niveau national,]]
[Notant que les Parties devraient dans toutes les initiatives relatives aux changements climatiques garantir le respect intégral de tous les droits de l’homme,]
[Considérant que toutes les mesures ayant trait aux changements climatiques doivent contribuer de façon appréciable au programme de développement des Nations Unies pour l’après-2015, eu égard en particulier aux droits de l’homme, à la bonne gouvernance, à l’égalité des sexes et aux besoins des groupes particulièrement vulnérables,]
[Sachant combien il est important de promouvoir une transition juste pour la population active et de créer des emplois décents et de qualité conformément aux priorités et stratégies de développement définies au niveau national,]”

Croissance économique : Les deux clauses qui suivent traitent du développement économique durable et de la “croissance économique”. Elles font référence à la problématique développé/en développement et cherche à “éviter” les impacts sur la croissance économique. Il s’agit d’un mélange de concepts qui n’aide pas beaucoup. Il n’apparaît pas clairement pourquoi l’expression “croissance économique durable et développement” ou une autre expression standard de la CCNUCC (Article 3/5) n’est pas utilisée.

“[Réaffirmant que les mesures prises pour faire face aux changements climatiques devraient être étroitement coordonnées avec le développement social et économique afin d’éviter tout incidence néfaste sur ce dernier, compte dûment tenu des besoins prioritaires légitimes des [pays en développement][Parties non visées à l’annexe X] et de leur droit à un accès équitable au développement durable en vue de parvenir à une croissance économique et à l’élimination de la pauvreté,]
[Réaffirmant également que [tous les pays en développement][toutes les Parties non visées à l’annexe X] doivent pouvoir accéder aux ressources nécessaires à un développement social et économique durable et que, pour progresser vers cet objectif, les [pays    en développement][Parties   non visées à l’annexe X] devront accroître leur consommation d’énergie en tenant compte des possibilités de parvenir à une meilleure efficacité énergétique et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, notamment en appliquant des technologies nouvelles dans des conditions économiquement et socialement avantageuses,]”

Santé : Il y a une clause qui fait référence à la santé dont les mesures sont compatibles avec l’action de lutte contre le changement climatique.

“[Considérant que les mesures visant à faire face aux changements climatiques contribuent en même temps au meilleur état de santé possible et que les politiques relatives aux changements climatiques et les politiques sanitaires se renforcent mutuellement,]”

Société civile : Il y a une clause qui se réfère à la coopération non-gouvernementale comme étant essentielle.

“[Option (a): Considérant que l’action/l’action concertée engagée par et entre les autorités infranationales, les organisations intergouvernementales, les acteurs de la société civile, les peuples autochtones, les communautés locales, les entreprises du secteur privé, les institutions financières et les Parties peut favoriser et sensiblement renforcer l’impact des politiques mises en œuvre par les Parties en réduisant les émissions, en diminuant la vulnérabilité et en contribuant à accroître la résilience aux effets néfastes des changements climatiques,
Option (b): Considérant que l’application par les Parties de mesures visant à réduire les émissions et la vulnérabilité et à accroître la résilience aux effets néfastes des changements climatiques peut être renforcée par une action concertée par et entre les autorités infranationales, les organisations intergouvernementales, les acteurs de la société civile, les peuples autochtones, les communautés locales, les entreprises du secteur privé, les institutions financières et les Parties,]”

Nature de l’Accord : Les dernières clauses, enfin, décrivent la nature de l’accord dans le Droit international. Les choix entre un Protocole ou un autre instrument juridique restent ouverts.

[Considérant également que la réalisation de l’objectif ultime de la Convention nécessitera un renforcement du régime multilatéral fondé sur des règles prévu au titre de la Convention,]
[Conformément au mandat adopté dans la décision 1/CP.17 de la Conférence des Parties à la Convention à sa dix-septième session,]
[Rappelant la Convention de Vienne sur le droit des traités,]
[[Sont convenues de renforcer encore l’application intégrale, effective et continue de la Convention comme suit][Sont convenues de ce qui suit][Sont convenues du présent protocole, d’un autre instrument juridique ou d’un texte convenu d’un commun accord ayant valeur juridique en vue de promouvoir la mise en œuvre de la Convention et de son objectif]
[Conformément aux décisions 1/CP.17, 2/CP.18, 1/CP.19 et 1/CP.20, sont convenues de renforcer encore l’application intégrale, effective et continue de la Convention comme suit]:]]

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Nathan Ross

Traduction Edouard Raffin.

Image en looking4poetry.|

 

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